Вопрос о корректировке 131-го закона был поставлен ребром в ноябре прошлого года на съезде муниципальных образований страны в Суздале. А в декабре президент Владимир Путин в послании Федеральному Собранию заявил о необходимости пересмотра закона. В январе свои предложения в Москву направляли регионы. В Алтайском крае была создана специальная рабочая группа. Ее предложения касались в основном перераспределения полномочий между поселениями и районами — большинство сел не имеет ни финансовых, ни кадровых возможностей исполнять предписанные им обязанности. Также в крае убеждены, что некоторые вопросы по устройству местной власти нужно отдать на откуп регионам.
Что ж, к этим пожеланиям разработчики закона прислушались. Однако наибольшей корректировке подверглась система управления больших городов с районным делением. Разработчики предлагают сделать городские районы самостоятельными управленческими единицами со своими депутатами, администрациями и бюджетами. Однако, по порядку.
Чертова дюжина
Действующий закон обязывает сельские власти выполнять более 30 полномочий, в том числе, мягко говоря, финансовоемкие. Например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, содержание и строительство автодорог, мостов, обеспечение малоимущих жильем. В селах должны препятствовать терроризму, осуществлять мероприятия по гражданской обороне и т. д. Не исполняются полномочия? Штраф.
Внесенный законопроект оставляет за поселениями только 13 полномочий, большую часть передав на уровень районов. По мнению Стеллы Штань, зампреда комитета по местному самоуправлению краевого парламента, это существенно облегчит жизнь поселениям. Она считает, что ряд вопросов с точки зрения системности подхода правильнее решать районам. Таких, например, как создание генпланов или проведение коммуникаций.
Однако вопрос финансирования остается острым. Да, села вздохнут чуть легче, но районам тоже не всегда хватает денег, чтобы выполнить свои полномочия. Общий объем средств, который направляется на работу муниципалитетов, заметно не изменится. Как и объем полномочий. Отходы все равно нужно вывозить, дороги все равно ремонтировать и чистить, коммуналку все равно содержать. Сейчас выкручиваются, как могут, поселения. После принятия закона (если это произойдет) еще большие способности к выкраиванию из казны денег придется показывать районам. В связи с этим выступить "с предложением о более полном финансовом обеспечении полномочий местных органов власти" предложил Виталий Сафронов, лидер фракции КПРФ в АКЗС.
Впрочем, по словам Стеллы Штань, районы все же обладают гораздо большими возможностями, особенно кадровыми, чем поселения. А Александр Романенко, председатель бюджетного комитета АКЗС, полагает, что сокращение числа полномочий на поселенческом уровне и передача их районам делает логичным дальнейший процесс объединения малых сел. "Наименьшие доходы имеют те поселения, где число жителей меньше 100, а расходы в них в расчете на одного жителя — самые высокие. Укрупнение поселений поможет решить задачу консолидации сил по выполнению 13 полномочий. Тем более что часть их, в том числе по формированию бюджетов, уже передана на уровень районов". Но лидер фракции "Единая Россия" Борис Трофимов обратил внимание, что при принятии решения об укрупнении сел нельзя забывать о доступности услуг населению. "Давайте исходить из совокупности интересов", — заметил он.
На районном уровне также изменится порядок формирования законодательного органа. Никаких вариаций, как сейчас, не предусмотрено. Согласно законопроекту районный парламент будет формироваться только из глав и депутатов поселений. А дальше — уже отработанная в крае схема: главу района они избирают из своего состава, главу администрации назначают по контракту. Правда, в случае принятия закона конкурсная комиссия станет уже наполовину формироваться губернатором, сейчас глава региона рекомендует только треть состава. Городов эти изменения также касаются. Однако самым радикальным корректировкам может подвергнуться система власти в мегаполисах.
Бархатная революция
Разработчики утверждают: в больших городах утеряна связь между населением и властью, отсутствие контроля со стороны жителей приводит к коррупционным скандалам, к сомнительным схемам приватизации, к нецелевому расходованию бюджетных средств. Поэтому для крупных городов с районным делением предлагается схема, по которой население будет выбирать депутатов района, те, в свою очередь, из своего состава изберут главу района, а по контракту назначат главу администрации. Сейчас такая схема реализуется в Барнауле на уровне города. Ее и предлагается сохранить, только городская Дума будет формироваться из районных депутатов. При этом районы получают массу полномочий, в том числе ключевое — по формированию бюджетов и распоряжению ими, что автоматически предполагает наличие собственных источников доходов — своего имущества и даже районных налогов. В мэрии Барнаула и в гордуме внедрять эту схему не хотят.
Глава города Людмила Зубович назвала несколько основных причин, по которым введение предложенной структуры ухудшит ситуацию в городе.
Во-первых, потребуется равноценное распределение источников дохода между районами, а для этого придется пересматривать их границы. "С учетом разного социально-экономического развития районов невозможно будет установить одинаковую экономическую основу осуществления местного самоуправления в них, а следовательно, обеспечить жителей равными правами", — заметила Зубович.
Во-вторых, придется значительно увеличивать управленческий аппарат — минимум в три раза, примерно до 3 тыс. человек. Затраты на его содержание возрастут с 554,5 млн. рублей до 1,663 млрд. рублей.
В-третьих, возможность введения своих налогов может привести к ситуации, "когда жители, проживающие на разных сторонах одной улицы, будут платить разные налоги по разным ставкам". Критерии распределения налогов по уровням бюджетов отсутствуют.
В-четвертых, совершенно не понятно, как должно делиться имущество. И это один из самых болезненных вопросов. Вопросов, способных привести к очень серьезным конфликтам и между районами, и между районами и городом.
По словам Людмилы Зубович, консолидация денег в бюджете города сейчас позволяет решать экономически затратные задачи по строительству, реконструкции объектов инженерной инфраструктуры, ремонту многоквартирных домов и т. д. "Переход на внутрирайонное деление лишит город части денежных поступлений, а следовательно, и возможности формировать бюджет развития. Сегодня это 815 млн. рублей, или 12% расходов бюджета", — подчеркнула глава города.
Ее поддержал первый вице-мэр Барнаула Петр Фризен. Он отметил, что не решены вопросы застройки города, управления землей, ремонта общих для районов сетей.
Петр Фризен,
первый вице-мэр Барнаула:
Например, нужно отремонтировать теплотрассу, обеспечивающую теплом жителей Октябрьского и Центрального районов. Кто будет в это вкладывать? Глава Октябрьской администрации скажет, что ему нужны средства на снос аварийного жилья. А глава администрации Центрального района — что у него оползневая зона. И что делать?
По словам Фризена, в случае принятия законопроекта в существующей редакции оптимальным вариантом для Барнаула станет упразднение районов в городе и переход на территориальные управления. Некий аналог этой системы действует сегодня в Иркутске, поделенном на административные округа. Однако решение о том, какая система будет действовать в Барнауле после принятия закона, будут принимать депутаты краевого Заксобрания. Существующая сегодня система власти в столице края прекратит свое существование. Во всяком случае формально.
Законопроект планируется рассмотреть в Госдуме в первом чтении уже весной.
Основные новшества, предусмотренные законопроектом
- Сокращение числа полномочий поселений до 13,
- формирование районных парламентов из глав и депутатов поселений,
- получение муниципалитетами права контроля за принимаемыми правовыми актами,
- упразднение всенародных выборов глав администраций городов и районов,
- появление еще одного вида муниципального образования — "внутригородской район", предусматривающее избрание депутатов, назначение главы администрации, формирование бюджета и т. д.,
- увеличение доли членов конкурсных комиссий по выбору глав администраций городов и районов, назначенных губернатором, с трети до половины.
Как работали барнаульские райсоветы
Сергей Санников,
депутат Октябрьского райсовета Барнаула в конце 1980-х — начале 1990-х годов:
Я работал в Октябрьском районе. В райсовет тогда избиралось 250 депутатов. Я был депутатом, потом — зампредом райисполкома, потом — председателем. Тогда главу райисполкома и его заместителей избирали депутаты райсовета из своего состава. Депутаты же формировали бюджет района. Наш район был самым крупным в крае. В нем выпускалось 16% краевой продукции и 30% — городской. В районе были сконцентрированы крупные предприятия.
Бюджет утверждался в городском исполкоме. Мы доказывали его обоснованность. Споры были жаркие. Но к единому мнению в итоге приходили. Существовала система доноров и реципиентов. Смотрели: ага, Октябрьскому району нужно условно 2 млн. рублей, а он собирает 3 млн. Значит, оставшийся миллион нужно отдать — опять же условно — Центральному району, которому не хватает собственных доходов.
Депутаты строго следили, как исполнялся бюджет. Райисполком отчитывался перед райсоветом об использовании бюджета. И спрос, надо сказать, был очень строгий. Это же сейчас у нас настала такая демократия, что каждый боится слово сказать. А тогда я на своей шкуре испытал, какой критике можно подвергнуться со стороны депутатов.
Депутата тогда на округе все знали. Обратная связь была хорошей. Приведу пример. В Октябрьском районе рядом стояли несколько домов, у них был очень большой двор. Там захотели построить еще один дом для связистов. Жильцы домов возмутились вплоть до того, что стали выходить на улицу с плакатами. Мы обратились к депутатам. Они создали комиссию: походили, внимательно все посмотрели. И на сессии проголосовали за строительство дома, сказали, что ничьи интересы ущемлены не будут. И жильцы тогда сказали: "Что ж, мы проиграли. Наши депутаты сказали, что дом можно строить". Они присутствовали на собрании райсовета. И тогда без всяких проблем зашли строители, дом был построен, до сих пор стоит.
Я считаю, что и сейчас жители районов готовы были бы спрашивать со своих районных депутатов. Сегодня ведь в чиновничьи кабинеты войти просто невозможно: надо заранее записаться, объяснить, зачем, доказать, что это нужно.
С другой стороны, в предложенной законодателем схеме сложнейшим является вопрос разделения имущества. Непонятно даже, как к нему подступиться. Сейчас, куда ни ткни, везде чья-то собственность. Придется вносить очень много изменений в самые разные действующие законы, кодексы. Практика этого совершенно точно потребует. И прежде чем к этому пирогу подступиться, нужно отмерить не семь раз, а гораздо больше.
Самое важное - в нашем Telegram-канале
